| 记者 江宜航 林春霞
2013年5月8日，交通运输部在其网站发布《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）称，为加强并规范对收费公路的管理，交通运输部拟对《收费公路管理条例》作多处修改。
消息发布后，引发了社会各界的广泛关注。 6月5日，中国物流与采购联合会就《征求意见稿》组织部分会员单位和物流企业进行座谈，并于其后向交通运输部提交了《关于＜收费公路管理条例（修正案征求意见稿）＞的修改建议》。但时至今日，仍未收到有关部门的回复，《征求意见稿》亦无下文。
《征求意见稿》修改23处
对照《征求意见稿》，记者发现，修改达23处。其中，第七条提出的“对符合国家规定的整车合法装载鲜活农产品运输车辆”免交车辆通行费，以及第四十六条提出的“收费公路及收费站名称、收费单位、收费标准、收费期限、通行费收支以及养护管理目标完成情况等信息应当按规定向社会公布，接受社会监督”被认为是合理和进步的修改。而第十四条第二款提出的“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过延长收费年限等方式予以补偿”等条款，则让人颇有些无厘头之感。
接受中国经济时报记者采访的业内人士和物流企业普遍认为，国家出台政策给经营管理者合法收益带来的损失，即使应予补偿，也不应由使用者承担。物流企业的货运车辆并没有享受到免费政策的优惠，却也要承担延长收费年限的负担。这种由政府“请客”，用户“买单”，而且让没有“用餐”的货运车辆来承担相应损失的做法，存在明显的不公平。
中物联：提出六条修改建议
“《征求意见稿》从规范收费，增强管理，提高信息透明度等方面来看的确有很多亮点。但是，延长收费年限，对物流企业不利。对货运而言，既没有享受到减免政策带来的好处，又要承担延长收费年限所带来的负担，这样的修改显然不合理。 ”中国物流与采购联合会副会长贺登才在接受中国经济时报记者采访时表示。
贺登才告诉记者，得知《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》的消息后，中国物流与采购联合会及时组织了部分会员单位和物流企业进行了座谈，并深入部分物流企业进行了调研，充分听取了他们的意见。大家普遍认为，新政策对我国物流业发展具有促进作用，但一些条例并不完善，有待进一步明确和规范。
据贺登才介绍，为了进一步协助交通运输部门做好《收费公路管理条例》的修订工作，中国物流与采购联合会在充分征求会员单位和物流企业的意见后，在《征求意见稿》规定的时间内，正式向交通运输部提交了《关于＜收费公路管理条例（修正案征求意见稿）＞的修改建议》，提出了6个方面的修改意见：
一是国家实施免费政策不应通过延长收费年限方式予以补偿，更不应由未享受政策的物流企业来承担。建议将《征求意见稿》第十四条第二款修改为“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，由公共财政予以补偿，具体补偿办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定”。或者取消免费政策，删除此部分内容。
二是延长收费年限概念模糊，建议明确延长收费年限的期限。 《征求意见稿》第十四条延续了2004年版《条例》对收费公路收费期限的规定，并增加了第三款：“（三）高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定”。该条款没有明确是否可以突破收费公路最长收费期限，也没有明确延长收费年限的核定方法和最终期限，这将导致收费公路可以不断延长收费年限，取消收费变得遥遥无期。
三是针对养路费用来源谁来负担问题，建议公路还贷、经营期满后养护费用由燃油税解决。 《征求意见稿》第十四条新增第四款规定：“还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。 ”而使用者已经通过缴纳燃油税的方式，支付了公路的养护费用。因此，公路还贷、经营期满后的养护费不应再由使用者负担。建议删除第十四条新增第四款规定。或明确“还贷、经营期满后，高速公路养护费用由收取的燃油税中支出”。
四是建议对“统贷统还”投融资模式加以限制，鼓励民间资本进入公路领域。 《征求意见稿》第十一条维持2004年版 《条例》，继续鼓励收费公路“统贷统还”投融资模式，并就此删除了第三十七条第二款“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费”。 “统贷统还”模式为解决省市公路建设资金缺口提供了思路，但应加以限制和约束。否则，极易导致所有政府还贷收费公路都采取最长收费年限和最高收费标准，并以各种理由超期收费。这种以“好路”补贴“差路”，以“老路”补贴“新路”的办法不符合“谁使用、谁收费”的基本原则，侵占了使用者的合法权益，存在明显的收费不公平问题。
五是建议国家上收公路收费标准制定和调整权限。目前，收费公路收费标准由各地制定，导致水平差异较大，极大地影响了公路收费的公信力，也不利于全国路网统一运营。 《征求意见稿》第十六条虽然对两种收费公路收费标准的计算依据做了规定，但是没有具体的计算方法，各项计算指标较为简单，对收费标准调整因素的确认也较为模糊，不利于规范各地标准的制定。为维护路网统一运营、促使全国收费标准相对统一，建议第十六条最后增加一款：“收费公路的收费标准制定和调整由国务院交通运输主管部门统一管理，具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定。 ”
六是建议进一步公开公路收支和还贷情况。收费公路收支和还贷情况不公开，缺乏社会监督，这是公众反映最为强烈的问题。《征求意见稿》关于公路收支情况信息公开的范围还不够全面，建议将第四十六条修改为：“收费公路及收费站名称、收费单位、收费标准、收费期限、通行费收支、延长收费期限以及养护管理目标完成情况等信息应当按规定向社会公布，完善信息公开制度、价格听证制度和价格审计制度，接受社会监督。收费公路信息公开的具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革、财政部门制定。 ”建议在法律责任部分增加一款 “收费公路管理实施地方领导人负责制，公路收支情况纳入年度审计”。
高速公路管理处：免费通行政策带来不少困难
不过，在公路运输管理部门看来，延长收费年限是大势所趋，也是实际需要。
浙江金丽温高速公路温州管理处相关人士在接受本报记者采访时说，节假日免费政策给高速公路带来了不少困难。
“首先是通行费收入锐减。 ”上述相关人士告诉记者，从2012年国庆节，国家实行法定节假日7座以下小客车免费通行政策以来，一共免费了4次，金丽温高速公路温州段3个收费站，在上述4次小客车免费通行期间，通行费收入较上年同期不免费的情况，下降了约60％，约为800万元左右。若再考虑到自然增长率（一般为10％），以及因免费政策刺激增加的流量 （预计30％），4次免费温州段的通行费至少免费1000万元以上。
其次是运营成本增加。因为流量的骤增，造成道路养护成本和路损事故逃逸率增加，增加了部分专用的标志标牌等。
再次是道路主线畅通压力增加。免费通行后，收费站通行比较顺畅，不再有排队等候现象，但随着大量的车流涌入高速公路，一些平时就已经接近饱和的路段不堪重负，频频发生事故、堵车，再加上一些新手驾驶员初上高速，个别驾驶员未养成良好的驾驶习惯，大量占用高速公路右侧的应急通道，致使一些事故的处置得不到及时有效的解决，从而又引发了出行民众快速通行的需求与道路畅通压力的矛盾进一步激化。
最后是社会舆论压力增大。近两年来，国家所有的二级公路收费站基本上全部取消了收费，一级公路收费站也在考虑逐步取消收费，要求取消高速公路收费的呼声也越来越高。去年出台的节假日免费政策也未能惠及到所有的民众，无法享受该项政策的车主和驾驶员在无奈之下，将情绪转向了高速公路的业主及收费人员身上，对高速公路企业提出了新的挑战。另外，此次修正案一提出延长收费年限，引发了部分未享受过免费政策或上高速却无法享受免费政策的车主和驾驶员的抗议。
而据交通运输部科学研究院交通财政与金融研究所常务副所长胡方俊测算：重大节假日，一个省收费公路的收费额在3000万元至5000万元，几个重大节假日加在一起大约6亿元，全国近200亿元收入减少。
专家：要形成长效投融资和监督机制
据记者了解，目前我国高速公路仍处于建设高潮期，一方面存在建设资金筹措难、建设难度大；另一方面又面临项目多，人员少，管理力量薄弱。
以浙江为例。来自浙江省公路管理局提供的资料显示，目前浙江省公路建设存在诸多制约因素：一是融资难、建设资金缺口大。近年来，国家从适度宽松的货币政策转向稳健的货币政策，同时执行严格的政府融资平台监管政策，公路建设融资难的问题日益凸显。二是政策处理难。尤其是土地问题已经成为严重制约，表现在用地指标数量不足，耕地占补平衡和基本农田补划难以完成。同时还面临征迁难。城乡人口流动大，特别是农村人员大量长时间外出，给征地和拆迁工作带来难度，部分征迁对象漫天要价也影响了工程的顺利推进。三是横向协调难。部分高速公路项目建设推进过程中与横向部门沟通协调方面问题较大，如涉及跨越铁路施工或者电力、燃气管道迁改等问题，协调难度大，过程历时较长，涉及费用高，影响到工程顺利推进，成为制约工程推进的难点和瓶颈。
对此，国务院发展研究中心产业经济研究部研究员魏际刚在接受中国经济时报记者采访时表示，一项政策出台，要兼顾多方利益，利益的平衡与延长收费年限有关。
他说，修路的出发点是“造福于民，强大国家”，现在矛盾的焦点主要是收费的额度和期限问题，收费太高，期限太长，消费者接受不了；收费太少，投资者又承受不了。
在魏际刚看来，矛盾根源主要是供给不足所致。政府建设资金有限，需要鼓励社会资本参与高速公路的建设，谁投资谁收费也无可厚非，否则社会资本就没有投资的积极性，同时也会造成基础设施的供给不足，这样会影响经济发展。但是，收费公路也要考虑国家可持续发展，修路是为了造福百姓，要把服务民生和国家发展放在更重要的位置。
魏际刚对记者说，从《征求意见稿》第四条来看，“统贷统还”有明显的交叉补贴含义。
“一条路段收入用于另一条路段，并不太合理。这样不仅让消费者长期买单，而且容易滋生腐败，还有可能带来不公平性，不符合市场经济发展规律。 ”魏际刚表示。
此外，魏际刚认为，第七条第二项，国家实施免费政策给经营管理者造成影响的，适当延长收费年限。以及第八条第三项，关于定价的机制，显然对效率因素考虑得不够。
“适当延长概念较模糊，而概念模糊，容易产生权利寻租和滋生腐败的空间。 ”魏际刚说。
在魏际刚看来，《征求意见稿》不仅需要广泛征求政府主管部门、学者、社会公众、行业协会等相关人士的意见，同时还要形成长效投融资和监督机制。他说，公路的建设与维护，除了靠自收自支以外，国家财政也要增加投入，随着国家经济实力的增强，政府公共服务水平也要相应提高，提供交通基础设施是政府最基本的公共服务。此外，还要公开收费公路的收支情况，公路收入用在什么地方，建设和维护成本如何核算，收费年限的确定依据是什么，等等，都需要公开、公示，要体现有效性和公平性，要加强对收费公路的监管，要形成长效的养护机制。
中国交通运输协会快运分会一位工作人员也向记者表示，按理说高速公路应该是按民生支柱去建的，但实际上在过去的很多年，高速公路都很赚钱，很多地方的高速公路都是非常好的优质资产。一旦终止了收费，公路的养护、维修等怎么去解决？国家是否应该考虑成立中国高速公路发展基金推进高速公路的后续发展。如果没有专项基金，谁来养护？谁来大修？这些都是问题。
“其实谁投资谁受益，整个社会并不反对，只是希望收费合理些，比如说将收费变成一种公益行为，少收一些或者能够维护费用就可以了，适当有利益，但这利益到底有多少？一定要披露出来，接受社会的监督，不能天天背着人发大财。现在重大节假日取消了收费，就说亏损得一塌糊涂。究竟亏损多少，需要个个环节通盘来看，如果不亏损，不能提出无理的要求。 ”上述中国交通运输协会快运分会工作人员说。 |
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