来源:《中国公路》

2011年3月7日,温家宝总理签署了国务院第593号令,发布了《公路安全保护条例》(以下简称新《条例》),自2011年7月1日起施行。从最初2008年的《公路保护条例》征求意见稿到如今出台的新《条例》,经历了近三年的时间。新《条例》出台后,将替代原先1987年10月由国务院发布的《中华人民共和国公路管理条例》(以下简称老《条例》)。从新《条例》中不难看出,时值“十二五”开局之年,新《条例》的颁布施行,不仅标志着我国公路保护工作在规范化、制度化、法制化方面迈上了一个新台阶,也处处反映出了近几十年我国公路发展的轨迹、变化及方向。

　　保护与服务是新《条例》的基本原则
　　新《条例》共6章77条,分别是总则、公路线路、公路通行、公路养护、法律责任、附则。与老《条例》的38条相比,数量增加了一倍有余。当然,条例数量的增加不仅体现在对公路保护的精细程度之上,对公路的发展方向也有了明确的指示。
　　在新《条例》第一章总则的第一条中,增加了保障公路完好、安全和畅通,而删减了老《条例》中的加强公路建设。可以看出,随着国家公路建设高潮的减退,公路建设与养护的位置正在悄然进行着改变。很多年来,“建设是发展,养护也是发展”的话被我们说了很多年,但在实际工作中,很多地方依然是注重建设而轻养护。如今,我国公路网总里程达到398万公里,随之而来的养护将成为工作的中心,所以,保障公路完好、安全和畅通的增加也让养护工作的重要性不言而喻。此外,新《条例》还规定公路部门要加强路网运行监测,为公众提供全面、准确的公路信息服务,满足人民群众日益多样化的出行需求。这些规定,有力维护了公路使用者的合法权益,也必将大大提升公路路网的公共服务能力,最大限度地发挥公路在经济社会中的基础性作用。
　　在新《条例》总则第四条中,增加了县级以上各级人民政府发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门按照职责分工,依法开展公路保护的相关工作的内容。而在老《条例》中,公路的保护工作只是公路主管部门一家之为,从这一变化可以看出,保护公路不再是公路主管部门一家的事情,而是要多部门共同合作,这也在我国前几年开始的超载、超限的联合执法中有所体现,也取得了很好的效果,将公路服务的公益性推到了首要位置。
　　此外,在新《条例》第七条中,提出了县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件应急预案,报本级人民政府批准后实施。近年来,我国一些地区相继发生了地震、泥石流、冰冻雨雪灾害等影响、破坏公路的突发事件,各级交通运输主管部门积极应对,较好地完成了公路抢通、保通任务。通过总结应对重大突发事件的经验,新《条例》在应急预案和演练、物资储备、应急力量建设、路网运行监测等方面构建了较为完善的制度,具有较强的可操作性,不仅有力推动了公路应急处置的科学化和制度化,而且有效地充实和完善了国家突发事件应对体系,必将对保障人民群众生命财产安全发挥重要作用。
　　当然,新《条例》总则中所增加的内容还不仅如此,但总体看来,新《条例》的总则所增加部分中突出了对公路的保护及更好发挥公路服务公众的条款,通过对公路进行静态保护和动态保护相结合,通过加强养护管理和提升公路应急处置能力,新《条例》将能够全面保障公路的完好、安全和畅通。

　　保护公路从土地开始
　　新《条例》的第二章为公路线路的相关条例。在老《条例》中,第二章为公路建设,此次在新《条例》中则体现得很少。在老《条例》中,公路线路只是在老《条例》的第四章中有所体现,而此次将公路线路单独列为一章出现,也反映出了在公路保护的过程中对公路用地的保护。
　　其实,公路用地一直是公路保护当中的重点,也一直是公路保护的难点之一。特别是随着当地经济的飞速发展,伴随着“马路经济”的发展,与公路共同发展起来的开发区、城镇、新农村的规模也越来越大,公路用地特别是公路建筑控制区在很多地方已经被蚕食得名存实亡。由于在保护公路用地的过程中所牵扯的部门众多,难以协调,公路用地被侵占问题一直难以根治。新《条例》的颁布,全面加大了对公路线路本身的保护力度,针对公路线路及周边一定范围内容易损坏公路结构、威胁公路安全的情况作了相对完善的规定。首先是对公路周边区域作出了保护性规定。在《公路法》的基础上,对建筑控制区、集镇规划控制区等保障公路安全、畅通的区域范围作出了细化规定,明确了对相关区域的保护义务,并且加大了对涉路施工的监管力度。针对在公路上增设或者改造平面交叉道口等影响公路安全的涉路施工进行了监管,要求建设单位制定合理的施工方案和险情应对方案,报公路管理机构批准,同时增加了验收等后续监管制度。在保护公路用地的同时,新《条例》还建立了符合管理实际的公路桥隧安全保护制度。在公路桥梁周边及跨越的河道一定范围内严格禁止采砂,并严格限制抽取地下水、架设浮桥等行为;对可能影响桥梁安全的船舶航行等情况进行了严格规范;禁止利用公路桥梁进行牵拉、吊装等施工作业,禁止利用公路桥隧堆放物品、搭建设施、铺设高压电线和输送易燃易爆物的管道;对重要公路桥隧武警守护进行了规定;对公路桥隧进行定期检测和评定,保证其技术状态符合有关技术标准。这些制度,对保障公路桥隧安全将起到十分积极的作用。
　　新《条例》对公路线路保护的重视,不仅仅是对公路用地及桥梁安全的保护,也是对公路改扩建用地的保护,在土地日益紧张的今天,新《条例》满足了公路今后在改扩建中对土地的需求。

源头、长效治超法制化
　　与第二章相同的是,新《条例》中第三章公路通行也是首次出现。第三章公路通行部分虽然没有在老《条例》中有所体现,显而易见,公路通行部分是对治理超载、超限所设立的。新《条例》首次以行政法规的形式在源头治理方面加强了监管,包括强化车辆生产和销售环节、车辆登记环节以及货运场站装载环节等方面的源头管理,明确了相关主体的责任或义务,确保源头治理的效果。同时,加强了路面监控网络的建设,对固定超限检测站点建设和管理等作了进一步的明确,并加大了对车辆超限的责任追究力度。
　　新《条例》中第三章的出现,是通过一系列规定对近年来超限治理的有益经验进行了巩固,力求治超制度环环相扣,从源头做起,取得长效机制,为进一步开展车辆超限治理提供了法制基础。

　　养护秩序规范化
　　在老《条例》中,公路养护章节的条例只有五条,而在新《条例》中,公路养护部分总共有12项条例,新《条例》以有效保障公路良好技术状态为出发点,进一步强化了公路管理机构、公路养护单位等有关主体对于公路管理、养护的相关责任,提出了公路养护专业化、社会化的发展方向,明确了公路养护作业标准和操作规程,并为避免集中开展养护施工作业造成部分路段拥堵,规定了相应的措施。特别是新《条例》中对从事公路养护作业的单位资质也有了明确规定,对有资质的单位中技术人员数量、养护设备等都有了明确规定。此外,新《条例》还对养护作业时的着装做出了规定,也表明了养护规范化的发展趋势。
　　由目前养护的发展来看,养护工作正在从粗放型向集约化、专业化方向转变,管理工作正在从经验型向科学化、法制化方向转变,通行保障工作正在从被动应对型向主动化、人性化方向转变。新《条例》在总结各地探索公路养护运行机制改革经验的基础上,明确了公路养护单位的资质条件,提出了公路养护的专业化、社会化发展方向,强调了公路养护的作业标准和操作规程。这些规定,将进一步促进公路养护的规范化和科学化,提高公路养护的质量和效率,缓解养护施工与通行保畅的矛盾,为公众提供更加良好的出行条件。

　　严格执法也要文明执法
　　随着公路事业多年的发展,公路等级的逐步提高,行车速度也越来越快,执法对象自我维权意识逐步提高,所以,公路执法不但具有较高危险性,执法的难度也在增加。为保障《条例》规定的公路安全保护制度落实到位,新《条例》与旧《条例》相比,从两个方面明确了公路安全保护的措施和手段。新《条例》首先细化了行政处罚规定。主要是根据不同类型的违法行为及其违法情节规定了幅度不同或者性质不同的处罚,增强行政处罚的规范性和操作性。其次完善了行政强制规定。主要针对扰乱超限检测秩序、损害公路且拒不接受调查处理等危害较大的行为规定了责令改正、扣留工具或车辆等行政强制措施。在新《条例》中还特别强调了,公路管理机构采取行政强制措施,要严格按照规定的程序进行,避免侵害相对人合法权益。
　　当然,通过两部条例的新旧对比并不能完全说明近些年来我国公路的发展与变化。但新《条例》作为我国第一部专门对公路保护进行规范的行政法规,全面构建了公路保护的各项法律制度。新《条例》虽然不是万能的,但就目前而言,新《条例》既为很多悬而未决的问题找到了处理依据,也为公路事业今后的发展铺平了道路,预留了空间。从今年7月1日起,新《条例》即将开始施行,希望它的颁布施行,能够真正发挥保护公路的作用,让公路不再遭受侵犯,价值得到最大体现。